從全球大背景看我國“三農”發展走向

發布日期：2020-02-10 20:58:33 來源：互聯網

嘉賓：國務院發展研究中心農村經濟部部長　葉興慶

采訪人：本報記者　余瑤

　　未來我國農業發展的比較優勢

記者：新中國成立70年來我國農業發展取得了巨大的成就。未來我國農業發展的比較優勢在哪里？應如何提高我國農業的競爭力？

葉興慶：比較優勢既要從國內產業結構演變的長期趨勢來看，也要從全球范圍的比較來看。這些年隨著工業化、城鎮化程度的提高，原來人多地少的資源稟賦，其不利的一面在逐步顯現，導致農業發展面臨國內外成本和價格倒掛問題。

在這樣的背景下，我們要發揮小規模農業的比較優勢。要把農業發展的著力點放在勞動密集型農產品、特色農產品、鮮活農產品生產上，尋求差異化競爭優勢；要通過產業鏈的改造和農業多種功能的釋放，重新構造農業的競爭優勢；要從產量導向轉向品質導向，通過品質的提高和優化來彌補成本上不利的一面，讓消費者愿意為國產優質農產品付更高價格，以高價格覆蓋高成本，以高品質支撐高價格。這樣才能讓小規模農業有生存的空間，這是未來中國農業的根本出路。

記者：當前綠色發展方式成為農業發展的必然選擇，您如何看待我國農業發展與生態環境保護這方面的關系？

葉興慶：過去在追求增產的壓力下，我們采取了各種手段，甚至是不計代價來提高產量，這個代價包括過度消耗資源、透支生態環境。經過70年的快速發展，我國農業的綜合生產能力上了幾個大的臺階，現在社會的主要矛盾在變化，老百姓從要求吃飽變為要吃得好、吃得放心、吃得營養，需求的變化對農業發展的理念帶來新的要求。

要解決這個問題需要一套有效的機制。一方面要靠政府用“有形之手”來撬動。退耕還林、化肥農藥減量、畜牧業和水產養殖的布局調整等，都是朝著綠色生態的方向對農業進行結構性改革的重要抓手。另一方面要發揮市場這只“無形之手”的作用，讓按照綠色生態的生產方式生產出來的產品被市場認可。這里面有很多工作要做，如品牌的培育、營銷模式的改造、可追溯體系的運用等。還有就是通過科技評價體系的改變來引導科技創新方向和創新重點的轉變。以前評價科技成果水平高低主要看增產多少，今后要注意看資源節約的程度、對環境的友好程度。所以，這是一個系統工程，要通過多維度采取措施形成一個政策組合，實行新的政策組合才能夠實現新的發展方式。

　　“一帶一路”倡議與中美貿易摩擦對我國農業發展的影響

記者：您認為“一帶一路”倡議對我國農產品貿易格局會帶來什么影響？我們怎么應對這種變化？

葉興慶：“一帶一路”倡議是新時代我國應對全球化的一個重要構想。目前我國農產品的進口集中度比較高，主要農產品前5位進口來源國在總進口量中所占比重普遍在百分之八九十以上。

我們國家是14億人口的大國，體量大，未來農產品進口還會不斷增長。這就要求我們通過進口來源多元化分散風險，“一帶一路”倡議的實施能促進農產品進口來源的多元化。“一帶一路”沿線的國家有不少是農業資源稟賦比較好的，而且一些具有潛力和優勢的產品恰恰是我們缺乏比較優勢的產品。通過“一帶一路”倡議的實施會從戰略上在沿線國家培育更多的農產品來源地，這對我們國家和沿線國家是一種雙贏的選擇。

記者：您認為中美第一階段經貿協議對我國農產品貿易將會產生什么影響？

葉興慶：中美貿易中，在工業品上我們存在順差，在農產品上我們存在逆差。所以在前一階段的中美貿易戰中，我們更多的是把對農產品特別是大豆加征關稅作為一種反制手段。

如果中美貿易摩擦常態化，或者中美相互加征關稅的局面不能夠得到消除，有可能從根本上改變全球重要農產品貿易格局，特別是美國在全球大豆生產和貿易中的地位肯定會下降。我相信美國人認識到了如果不結束貿易戰全球農產品生產和貿易格局將會重構這一點。

中美已達成第一階段經貿協議，我方將按市場原則增加美國農產品進口。這有利于滿足國內對優質農產品的需求，對國內相關農產品生產的影響在可控范圍內。還要看到，這也有利于發揮農業在維系中美經貿關系中“錨”的作用。

農產品價格支持政策對我國農業發展的作用

　　記者：您曾多次提出我國農產品價格支持政策需要進行改革，以往的價格支持政策對我國農業發展發揮了哪些作用？近些年來進行的棉花目標價格補貼等嘗試是否取得了一定的效果？

葉興慶：2004年是一個關鍵年份，是重構中國農業支持政策體系的起始年份。2004年開始實行糧食最低收購價政策，此后糧食連年增產。但是隨著最低收購價提高到一定水平以后，新的矛盾和問題出現了。比如價格倒掛，再比如支持制度本身是否符合WTO規則也受到一些人的懷疑。大概經過10年的運行，我們已經開始意識到那一套支持政策有問題。所以從2014年開始我國對這套農業支持政策進行改革。

2014年又是一個節點性的年份。這一年對新疆的棉花和東北的大豆實行目標價格補貼試點，隨后取消了油菜籽和食糖的臨時收儲。從2016年開始，玉米取消臨時收儲，實行市場化收購加生產者補貼。第一輪棉花和大豆的目標價格補貼結束以后，2017年開始，棉花實行第二輪的目標價格補貼，大豆跟玉米一樣，實行生產者補貼加市場化收購。

現在來看，我們到底應該建立一套什么樣的農業支持保護制度，仍然在探索的過程中。無論是進一步完善棉花目標價格補貼，還是完善稻谷和小麥最低收購價政策，我們都必須考慮到WTO規則的合規性問題。2019年上半年，世貿組織發布了專家組和爭端解決機構的兩份報告，一個是認為我們對稻谷和小麥的最低收購價的操作辦法導致市場價格支持力度超過了8.5%的上限；另外一個報告裁定認為中國對農產品關稅配額的管理辦法，特別是在國營貿易上的管理辦法，跟中國當年加入WTO時的承諾存在一些偏差。

未來中國農業支持保護制度的調整完善，要向著符合發展階段、符合入市承諾、符合國際慣例的方向發展，主要政策取向是要發揮市場的決定性作用。同時農業作為一個特殊產業，農產品特別是稻谷、小麥作為口糧，要保證它的供應，保障它的安全，政府支持政策也不能缺位。

其實，根據世貿組織《農業協定》關于“綠箱”措施的規定，有大量的措施是可以為我所用的，下一步要充分利用。至于“黃箱”措施，要有效利用非特定產品8.5%的空間。比如，按照10萬億元的農產品產值計算，8.5%的非特定產品“黃箱”空間就是8500億元，這個空間我們用得還很少。所以即便是按照WTO的規則來做，農業的支持空間仍然很大。隨著工業化、城鎮化的發展，隨著國家財力的增長，新的農業支持政策在未來的農業發展中是大有可為的。

鄉村治理與城鄉融合的發展趨勢

記者：70年來，我國鄉村治理走過了非常不平凡的歷程，黨的十九大提出要建立健全自治、法治、德治相結合的完善的鄉村治理體系。您認為我國新時期鄉村治理迎來哪些新變化？有哪些挑戰呢？

葉興慶：這些年在鄉村治理上我們一直是在探索。實行家庭聯產承包責任制以后，在縣下的鄉村建立新的治理體制，通俗地叫“鄉政村治”。這套治理體制經過20多年的運作，應該說在當時的歷史條件下，發揮了它應有的功能。但是隨著各方面條件的變化，“鄉政村治”這套治理體制內在的缺陷逐步暴露。一是鄉村的人口構成在變；二是治理的事項發生了變化。以前要收統購糧，實行計劃生育，農村有些基本的公共設施要靠農民攤派。現在，農村需要治理的事項變了，比如環境問題、集體資產問題、承包地宅基地“三權分置”以后的所有權問題等。

因為人在變、治理的事項在變，鄉村治理的機制也應該變，所以十九大提出自治、法治、德治相結合的治理體系。在新時代，推進鄉村治理仍然要發揮自治的基礎性作用。同時，整個國家在全面推進依法治國，鄉村事務里面大量的事情，特別涉及財產權利的問題，更多要靠現有的法律來維護執行，不能簡單地實行自治。不過自治和法治都是有成本的，德治能夠發揮四兩撥千斤的作用。如果大家在一個村的命運共同體和文化共同體里，有一個共同的價值觀，那么矛盾糾紛的概率就會降下來。所以未來在鄉村治理的過程中，自治、法治、德治各有各的功能，各有各的邊界。

記者：法治是實現鄉村治理的重要保障，推進基層法治建設應該從哪些方面發力？

葉興慶：第一是要普法。一部分地方、一部分農民群體法的意識還比較淡薄。所以強化法治的觀念、理念，普及法律常識，是實現鄉村法治的一個重要的基礎性工作。

第二是為鄉村提供公益性的法律援助。很多農民權益受到侵害的時候，不會也不善于用法的手段維護自己的權益。我們需要思考公益性的法律援助體系如何廣泛地深入鄉村，為農民提供司法援助。

歸根結底，鄉村治理要實現法治，必須要有法可依，這就要求根據時代的變化對現有涉農法律不斷修訂和完善，使法符合社會現實。同時根據鄉村振興的需要，一些重要的法律空白點要盡快補上。比如說鄉村振興促進法、農村集體經濟組織法等一些基本的法律，不能長期缺位。

　　記者：解決農村問題，關鍵在于促進城鄉融合，新時期的城鄉一體化跟以前有什么不一樣的地方，如何能做到這個“融”字？

葉興慶：到十六大我們黨在城鄉關系和工農關系的認識上，出現了一個轉折性的變化。黨的十六大報告里面有兩個首次，第一是在黨的文獻里首次承認我們國家存在城鄉二元經濟結構；第二個是首次提統籌城鄉經濟社會發展，在經濟社會發展過程中把城和鄉統籌考慮。

到十七大和十八大，我們在城鄉關系的認識上又往前走了一步，不僅僅是城鄉統籌，而且是城鄉一體化。十九大明確提出要走城鄉融合發展之路，構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系。這次把城鄉融合發展放到這么高的位置，是因為未來在實施鄉村振興的過程中會面臨很多攔路虎和難關。

有哪些東西在阻礙鄉村振興？毫無疑問，是城鄉二元結構。除此之外，在現代化的過程中，鄉村的系統性衰落是有它內在的規律的。但是我們又不希望鄉村系統性衰落，我們希望鄉村在未來的現代化過程中振興起來。那就是把城和鄉作為兩個各有各的功能、各有各的優勢的空間單元，把它打通，讓兩個單元相互支撐、相互促進，那就是融合。具體來講，又可以體現在四個維度。

首先是產業。發展鄉村產業，不能就鄉村談鄉村產業。因為鄉村、農業、農業以外的多元經濟，它們的市場在城市。所以未來鄉村產業的發展要跟城市的需求融合、有機互動，這是產業層面的城鄉融合。

第二是要素。人、地、錢，怎么樣在城鄉之間自由流動和平等交換。農村勞動力要轉移進城，城市里面優質的教師、科技人員怎么下鄉，城市里面的養老需求、觀光需求，怎么能夠在農村落地？

第三是基礎設施和公共服務。我們正在推進城鄉之間基礎設施互聯互通。而城鄉之間的公共服務體系怎么對接、怎么打通？打個比方，農村的人進城以后，怎么能夠享受城市里面的一套社會保障制度？城里人下鄉以后，在農村長期生活居住，他需要的醫保和社會保障怎么能夠跟人一起流動？

第四個是生態。城和鄉是在同一個生態體系里面，應在生態上共建共享。鄉村更多地發揮生態產品和生態服務的功能，城市作為生態產品和生態服務的消費者、受益者，要促進鄉村生態產品和生態服務的供給。城市的產業如果下鄉，也要注意不能出現污染轉移下鄉，因為城鄉最終是一個共同體。

所以，十九大提出構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系，說明未來的鄉村振興一定要按照融合的思路，謀劃具體行動。